Pourquoi nos ministres jurent-ils fidélité au Roi ?

« Je jure fidélité au Roi, obéissance à la Constitution et aux lois du peuple belge », tel est le serment constitutionnel qu’ont prêté samedi dernier les nouveaux ministres du Gouvernement fédéral. Cette courte phrase, dont la formule est consacrée par un décret du 20 juillet 1831[1] adopté par le Congrès national dans la foulée de l’adoption de notre Loi fondamentale, nous apprend en réalité beaucoup de choses sur l’organisation de notre régime parlementaire, ou du moins sur la conception que l’on s’en faisait lors de sa mise en place au XIXe siècle.


Aux termes de l’article 33 de notre Constitution[2], « tous les pouvoirs émanent de la Nation ». Il paraît donc sain que nos gouvernants jurent de respecter la Constitution et les lois qui sont votées par les représentants du peuple, celles-ci traduisant en théorie la volonté de la Nation elle-même. Les parlementaires, quant à eux, ne doivent d’ailleurs jurer que « d’observer la Constitution »[3], puisque le parlement est toujours libre d’abroger les lois qu’il édicte.

Mais intéressons-nous de plus près à la première partie de la phrase, qui semble quelque peu anachronique et selon laquelle les ministres jurent « fidélité au Roi ». Quelle est donc sa signification ?

Tout d’abord, il est intéressant de rappeler que le régime parlementaire instauré en Belgique après la révolution de 1830 n’était pas une démocratie au sens où on l’entend de nos jours. En effet, même si des élections étaient organisées, les droits de vote et d’éligibilité n’étaient réservés qu’aux plus nantis. Par ailleurs, le rôle dévolu au Roi dans l’organisation des pouvoirs restait non négligeable, même si celui-ci ne tenait plus ses pouvoirs directement de Dieu mais de la Constitution et était donc en principe tenu de respecter in fine la volonté de la Nation. En réalité, la monarchie constitutionnelle alors mise en place, s’inspirant du modèle Anglais, ne représentait qu’une étape entre l’absolutisme royal et la pleine souveraineté du peuple.

Ce type de régime parlementaire est qualifié de « dualiste » car il implique une responsabilité du Gouvernement tant devant le Parlement que devant le chef de l’État. Ce dualisme se traduit notamment au travers de l’article 96 de la Constitution[4] qui dispose que « le Roi nomme et révoque ses ministres ». En cas de désaccord entre les ministres et le Roi, ce dernier peut donc théoriquement exiger la démission du gouvernement. Tel fut notamment le cas lorsque, le 1er décembre 1871, à la suite de multiples divergences au sujet des dépenses militaires du pays, Léopold II profita d’un soulèvement populaire pour demander la démission du gouvernement mené par le baron Jules d’Anethan [5].

Il est par ailleurs intéressant de noter que jusqu’en 1918, la fonction de Premier ministre n’existait pas[6]. On parlait alors de « chef de cabinet » pour désigner le formateur du gouvernement qui n’exerçait pas de fonction spécifique mais recevait, à l’instar des autres ministres, la charge d’un département (la Justice, l’Intérieur, les Affaires étrangères, etc.). Durant les premières années de l’État belge, le Roi assurait d’ailleurs en personne la direction du Gouvernement et la présidence du conseil des ministres. Avec les années, il est toutefois apparu au Souverain, appelé à se maintenir en fonctions alors que les cabinets se succédaient, qu’il convenait de prendre du recul afin de ne pas s’identifier aux choix politiques de ses ministres, parfois contradictoires d’un gouvernement à l’autre. C’est ainsi que, petit à petit, la figure du Premier ministre fut appelée à assurer la pleine direction du Gouvernement.

En pratique, l’instauration progressive du suffrage universel entraina corrélativement une diminution sensible des pouvoirs du Roi, dont l’absence de légitimité démocratique apparaissait d’autant plus flagrante au regard de la nouvelle légitimité qu’acquérait le Parlement. De nos jours, un régime dualiste ne se conçoit plus en effet que lorsque le chef de l’État est élu démocratiquement, comme en France où le Président de la République a encore récemment fait usage de sa prérogative de révoquer ses ministres. De fil en aiguille, la monarchie parlementaire belge a donc basculé vers un régime « moniste », le gouvernement n’étant de facto plus responsable que devant le parlement.

Cette évolution de la pratique ne s’est toutefois pas traduite dans les textes de notre droit constitutionnel, raison pour laquelle la Constitution prévoit encore de nos jours que le pouvoir exécutif appartient au Roi et que, dans ce cadre, celui-ci nomme et révoque ses ministres. Le Roi reste donc symboliquement le chef de l’État et du gouvernement fédéral, ce qui explique que les ministres doivent toujours actuellement lui jurer fidélité.

Ce qui est plus curieux, en revanche, c’est que les membres des gouvernements régionaux et communautaires jurent également fidélité au Roi… alors qu’ils n’ont en réalité aucun lien fonctionnel, même symbolique, avec le Souverain. A l’origine, il était pourtant prévu de leur prescrire un serment propre[7] mais le Législateur a décidé, en cours de travail parlementaire, d’en revenir au serment de 1831 au motif, semble-t-il, qu’il était plus « conforme à la tradition »[8] , sans se poser la question de savoir si la première partie de la formule avait un sens dans le contexte des entités fédérées… En définitive, à l’instar de la ratification par le Roi de la désignation des Ministres-Présidents[9], il faut sans doute simplement y voir un « garde-fou d’ordre psychologique »[10] destiné à garantir symboliquement l’unité du pays.


[1] Décret du 20 juillet 1831 concernant le serment à la mise en vigueur de la monarchie constitutionnelle représentative (non publié).

[2] Avant la coordination de 1994, il s’agissait de l’article 25.

[3] Pour les parlementaires fédéraux, la formule du serment est consacrée dans le décret du 20 juillet 1831, déjà évoqué. En ce qui concerne les communautés et les régions, la formule de serment est prévue respectivement à l’article 31bis de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 (pour les parlements de la Région wallonne, de la Communauté flamande et de la Communauté française), à l’article 13 de la loi du 31 décembre 1983 de réformes institutionnelle pour la Communauté germanophone et à l’article 24 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises.

[4] En 1831, il s’agissait de l’article 65.

[5] Voy. Not. le récit que fait Jean Bartelous de ces événements dans Nos premiers ministres – De Léopold Ier à Albert Ier (1831-1934), Bruxelles, Ed. J-M. Collet, 1983, pp. 143-149.

[6] Léon Delacroix (Premier ministre de novembre 1918 à novembre 1920) fut ainsi le premier à être officiellement désigné en cette qualité.

[7] Doc. parl., Sénat, 1979-1980, n° 434 – 1, p. 82.

[8] Doc. parl., Sénat, 1979-1980, n° 434 – 2, p. 277.

[9] Art. 60, §4, al. 3 de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 (M.B. du 15.08.1980).

[10] Pour reprendre l’expression du professeur Marc Uyttendaele dans Trente leçons de droit constitutionnel, Bruxelles, Bruylant, 2014, p. 434.

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