Brexit : quand souveraineté nationale et droit européen s’opposent

Le 20 février dernier, les 28 États membres de l’Union européenne se sont entendus pour accorder un statut spécial au Royaume-Uni si le peuple britannique décidait de rester au sein de l’Union. Dans la foulée, David Cameron a annoncé que le referendum sur la question se tiendrait le 23 juin prochain et que, fort de l’accord arraché à Bruxelles, il ferait campagne pour le maintien du royaume dans l’Union. Mais la question divise véritablement la Grande-Bretagne et la victoire du OUI est loin d’être assurée. Les partisans du NON reprochent notamment à l’accord de ne pas aller assez loin sur la question de la souveraineté nationale. Certains y voient un véritable déficit démocratique.


Le principe de primauté du droit de l’Union


Un des piliers sur lesquels repose l’Union européenne consiste en la primauté du droit européen sur le droit interne des États membres. Curieusement, ce principe de primauté n’est pas expressément prévu dans les traités européens mais a été consacré, dès 1968, par la Cour de Justice de l’Union européenne dans son arrêt Costa c/ E.N.E.L.

Selon la Cour, les juridictions nationales sont tenues d’écarter l’application du droit interne contraire au droit de l’Union, éventuellement après lui avoir posé une question préjudicielle. La Cour de Justice peut également, par le biais d’un recours en manquement, infliger des amendes à un État membre qui ne respecterait le droit européen.

Si le principe de primauté apparait comme nécessaire à l’effectivité du droit de l’Union et permet en pratique d’assurer la stabilité des relations internationales, il ne manque toutefois pas de poser des questions sur le plan de sa légitimité politique. L’adoption des dispositions de droit international – et le droit européen, malgré quelques améliorations, n’échappe pas à la règle – se déroulant dans des conditions moins transparentes et moins démocratiques que celle des règles de droit interne.


La méthode belge : l’arrêt Le Ski de 1971


La manière dont le principe de primauté est transposé dans l’ordre juridique interne varie d’un État membre à l’autre, en fonction des spécificités de son système constitutionnel.

Bien que la Belgique dispose d’une constitution écrite, le principe de la primauté du droit européen n’est pas expressément inscrit dans notre loi fondamentale. Il a en effet été consacré directement par la Cour de cassation dans un arrêt du 27 mai 1971 rendu dans une affaire dite « de la Fromagerie franco-belge Le Ski », dont l’attendu le plus célèbre énonce que :

« (…) Lorsqu’un conflit existe entre une norme de droit interne et une norme de droit international qui a des effets directs dans l’ordre juridique interne, la règle établie par le traité doit prévaloir; (…) la prééminence de celle-ci résulte de la nature même du droit international conventionnel (…) »

La Cour de cassation consacre ainsi la thèse – qualifiée dans le jargon de « moniste » – selon laquelle il n’existe qu’un seul ordre juridique au sein duquel coexistent des règles de droit international et des règles de droit interne. Dans un tel système, les règles de droit international ont « naturellement » vocation à se placer plus haut dans la hiérarchie que les règles internes. L’ensemble des juridictions de l’ordre judiciaire, ainsi que le Conseil d’État, ont depuis lors adopté la position de la Cour de cassation et écartent donc l’application des lois, décrets et ordonnances, voire de la Constitution elle-même, en cas de contradiction avec le droit européen. Cette compétence ne leur est pourtant confiée par aucun texte et va même à l’encontre d’un principe fondamental de notre système juridique, celui de la séparation des pouvoirs, qui s’oppose normalement à ce qu’un juge remette en cause le travail du parlement. La solution présente néanmoins l’avantage d’assurer une certaine cohérence entre droit belge et européen. L’opinion publique belge semble en tout cas peu s’émouvoir de la perte de souveraineté que cela pourrait représenter.

Seule la Cour constitutionnelle semble se rebeller face à cette soumission unanime au droit européen et s’estime quant à elle compétente pour contrôler la conformité des traités internationaux avec la Constitution belge. En cas de contradiction, elle peut annuler la loi par laquelle le parlement a donné son assentiment au traité, privant ce dernier de ses effets en droit interne. Craignant les sanctions européennes, les autorités belges ont toutefois modifié en 2003 le statut de la Cour pour lui interdire (notamment) de remettre en cause les traités européens déjà conclus.


Le European Communities Act de 1972


Contrairement à la Belgique, le Royaume-Uni ne dispose pas d’une constitution codifiée mais les juristes de Grande-Bretagne ont néanmoins développé, depuis plus de 800 ans, un certains nombre de de règles et de principes qui forment un véritable droit constitutionnel. Parmi ces principes, on retrouve également celui de la séparation des pouvoirs. Dans le système constitutionnel britannique, le Parlement de Westminster dispose toutefois d’une souveraineté absolue : il peut légiférer sur n’importe quel sujet, y compris pour modifier des règles de nature constitutionnelle.

La seule limite aux pouvoirs du parlement britannique a été fixée par le parlement lui-même, dans une loi du 17 octobre 1972 (dite European Communities Act 1972), adoptée précisément pour permettre l’adhésion du Royaume-Uni à l’Union européenne (alors appelé « les Communautés européennes »). En vertu de cette législation, les juges britanniques sont tenus d’appliquer le droit européen même s’il est contraire à une loi votée par le parlement.

Contrairement à la Belgique, le Royaume-Uni n’a donc pas adopté la thèse moniste et reste dans une logique, qualifiée de « dualiste« , où le droit international et le droit interne forment deux ordres juridiques distincts et non hiérarchisés. Pour que le droit international puisse être appliqué par un juge, il faut donc en principe qu’il ait été traduit en droit interne sous la forme d’une loi. A défaut, la violation éventuelle du droit international ne peut pas être sanctionnée en droit interne – ce qui n’empêche pas le Royaume-Uni d’être, le cas échéant, condamné par une juridiction internationale. L’European Communities Act 1972 constitue la seule exception à ce système dualiste. On comprend donc pourquoi elle revêt une portée si symbolique outre-Manche.


Les options de Whitehall


Dans ce cadre, que peut faire le Gouvernement de David Cameron pour rassurer le peuple britannique ?

Il pourrait bien évidemment décider de quitter l’Union européenne. Il s’agit d’ailleurs d’un des arguments justifiant habituellement que la primauté du droit international n’entraine pas une perte de souveraineté : le droit européen ne prime le droit interne qu’aussi longtemps que l’État consent à y adhérer. Il a donc le dernier mot et conserve sa souveraineté.

Une autre option pourrait consister à négocier une dérogation au principe de primauté du droit européen, tout en adoptant un système similaire à celui mis en place par la loi du 9 novembre 1998 sur les droits de l’homme (dite Human Right Act 1998) qui intègre la Convention européenne des droits de l’homme dans le droit interne britannique. Selon cette législation, si un juge constate une contradiction entre une loi et la Convention, il doit malgré tout appliquer le droit interne mais peut formuler une déclaration d’incompatibilité à l’attention du Parlement. Ce dernier peut alors décider, selon une procédure accélérée, de modifier la loi pour y remédier. S’il ne le fait pas, il s’expose à une condamnation par la Cour européenne des Droits de l’Homme mais, sur le plan des principes, la séparation des pouvoirs est respectée. Notons tout de même que le Human Right Act 1998, bien que plus respectueux des pouvoirs du parlement, est lui aussi la cible d’une série de critiques liées à la souveraineté.

Enfin, une troisième voie pourrait consister à conserver le principe de la primauté du droit européen et son applicabilité directe en droit interne, tout en autorisant la Cour suprême du Royaume-Uni à évaluer, au cas par cas, si la Cour de Justice n’a pas été plus loin que ce que prévoient les traités signés par la Grande Bretagne. Au cas où la Cour suprême constaterait que la jurisprudence de la Cour de Justice viole le droit européen, elle pourrait refuser d’écarter la norme de droit interne qui lui est contraire. La subtilité de cette option est qu’elle se fonde sur le droit européen lui-même pour refuser d’appliquer les décisions de la Cour de Justice. Le risque, bien évidemment, c’est de porter atteinte à l’interprétation uniforme du droit européen.

La Cour suprême s’est récemment engagée dans cette voie en refusant d’appliquer une jurisprudence de la Cour de Justice qu’elle n’estimait fondée sur aucune disposition des traités. Ainsi, dans un jugement du 25 mars 2015, la Cour suprême a, par la bouche du juge Jonathan Mance, considéré ce qui suit:

« 90. Une juridiction nationale est confrontée à un dilemme particulier lorsque, face au langage clair d’un traité et des déclarations et décisions qui lui sont associées (…), la Cour de Justice prend une décision qui dépasse les limites juridictionnelles que les États membres ont clairement établies au niveau du Traité européen et qui se reflètent en droit interne dans leur organisation constitutionnelle. Mais, à moins que la Cour de Justice ne se soit vue conférer en droit interne le pouvoir, tant illimité que non susceptible d’appel, de déterminer et étendre la portée du droit européen sans tenir compte de ce que les États membres avaient clairement convenu, une juridiction nationale doit en dernier ressort décider elle-même ce qui est compatible avec sa propre organisation constitutionnelle nationale (…) »


Pour l’instant, David Cameron dit ne pas être favorable à la première option (sortie de l’Union) mais les résultats du referendum seront évidemment déterminants. Il n’a pas non plus annoncé de modifications législatives à venir mais, vu le climat ambiant, il pourrait être tenté de consacrer légalement la thèse de la Cour suprême, montrant ainsi qu’il soutient ses juridictions nationales face à la toute puissance de la Cour de Justice. Reste à voir cependant si cette dernière acceptera une telle limite à ses pouvoirs au regard de sa jurisprudence Costa. Une éventuelle modification de l’European Communities Act ne mettrait en effet pas le Royaume-Uni à l’abri d’une condamnation dans le cadre d’un recours en manquement… A moins, bien sûr, que les traités européens ne soient modifiés en conséquence mais il ne semble pas qu’une telle dérogation fasse partie de l’accord qui vient d’être conclu. A suivre, donc…

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